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(Prima parte a cura dell'Avv. Giovanni Franchi)
Continua l'imposizione illegittima di contributi economici ai congiunti dei soggetti con handicap grave e degli ultrasessantacinquenni non autosufficienti
Perchè mai i parenti devono continuare a pagare le rette di ricovero degli anziani?
Sebbene non vi fosse alcun bisogno di un intervento legislativo per affermare l'illegittimità di una prassi, purtroppo ancora assai diffusa, è dall'entrata in vigore del decreto legislativo 3 maggio 2000 n. 130, contenente "Disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 109 in materia di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate", che gli enti pubblici non possono più richiedere il rimborso delle rette di ricovero ai parenti dei soggetti anziani ultrasessantacinquenni non autosufficienti. E per l'art. 3, comma 2 ter, di tale provvedimento, per tutte le prestazioni sociali da erogarsi a favore degli anziani ultrasessantacinquenni e delle persone con handicap gravi si deve fare riferimento solo ed esclusivamente alla loro situazione economica.
Allo scopo di evitare ogni equivoco, il legislatore nell'art. 2, comma 6, di tale ultimo decreto legislativo ha poi precisato che le disposizioni del medesimo non modificano la disciplina relativa ai soggetti tenuti agli alimenti, e non possono essere interpretate nel senso dell'attribuzione agli enti erogatori dei diritti alimentari spettanti al richiedente le prestazioni sociali in parola nei confronti dei componenti del nucleo familiare. Nessuna rilevanza può, d'altra parte, essere attribuita al fatto, al quale sembrano dare invece notevole importanza alcuni amministratori, che il governo non abbia ancora emanato il decreto previsto dai due menzionati provvedimenti. Trattasi, infatti, di un atto amministrativo che non può apportare alcuna modifica alle norme contenute nei medesimi che hanno, per contro, valore di legge.
Va inoltre osservato che il decreto amministrativo di cui sopra ha lo scopo di "favorire la permanenza dell'assistito presso il nucleo familiare di appartenenza", e non potrà, di conseguenza, porre limitazioni o interferire su una disposizione di legge relativa all'obbligo di prendere in considerazione la "situazione economica del solo assistito". Senza dire che la sua emanazione non è oggi più necessaria, dal momento che la legge quadro di riforma dell'assistenza n. 328/2000, varata dopo l'approvazione dei citati decreti legislativi, fornisce tutte le indicazioni occorrenti per la realizzazione del previsto sistema integrato di interventi e servizi sociali, nonché per la valorizzazione e il sostegno delle responsabilità familiari, comprese quelle dirette "a favorire la permanenza dell'assistito presso il nucleo familiare di appartenenza".
Insomma, la legge è chiarissima nell'escludere che i c.d. "obbligati per legge", cioè i parenti fino al quarto grado, siano tenuti al pagamento delle rette a carico dei loro congiunti con handicap gravi o ultrasessantacinquenni non autosufficienti, che vivono nelle Residenze Sanitarie Assistenziali.
Non ve n'era bisogno, si diceva: bastava riflettere sui caratteri propri della disciplina alimentare, per escludere che i Comuni potessero pretendere dai familiari degli anziani malati cronici, frequentanti centri diurni o ricoverati presso istituti, case di riposo e così via, il versamento degli oneri economici relativi. E' vero, infatti, che il soggetto privo di mezzi, per quanto disposto dagli artt. 433 e segg. del codice civile, può rivolgersi ai parenti per ottenere gli alimenti, ossia quanto gli è necessario per soddisfare i bisogni più elementari di vita. Trattasi tuttavia di un rapporto privato, nel quale non può entrare un ente pubblico, surrogandosi all'anziano nei diritti alimentari verso il figlio o il nipote.
Se il legislatore è intervenuto, ciò dipende dall'illegittimo comportamento degli enti locali che hanno continuato a chiedere versamenti ai parenti, pur in presenza di diverse sentenze di giudici contrarie a tale prassi. Esaminiamo, allora, il menzionato decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 109.
Il sesto comma dell'art. 2 precisa, con chiarezza, che le disposizioni del medesimo non "modificano la disciplina relativa ai soggetti tenuti alle prestazioni degli alimenti, ai sensi dell'art. 433 del codice civile, e non possono essere interpretate nel senso dell'attribuzione agli enti erogatori della facoltà di cui all'art. 438, primo comma, del codice civile nei confronti dei componenti il nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata". Con tale disposizione è stato insomma chiarito, per quanto come detto ciò non fosse necessario, che gli alimenti sono problema interno alle famiglie e che, di conseguenza, i Comuni non possono richiamare la relativa normativa per pretendere che i familiari si facciano carico delle spese del mantenimento di anziani non più autosufficienti.
Del che hanno ormai da qualche tempo preso atto alcune amministrazioni comunali, fra le quali quella di Milano e di Torino, la prima in data 9.4.02, la seconda l'1.8.02, stabilendo che i c.d. "Obbligati per legge", cioè i parenti fino al quarto grado, non saranno più chiamati a contribuire al pagamento delle rette dei loro congiunti che vivono nelle Residenze Assistenziali Convenzionate. E' stato così, in altre parole, chiarito che, se l'assistito non ha redditi, oppure se ha soltanto il reddito di pensione, il Comune gli richiederà solamente tale importo e provvederà a corrispondere la quota integrativa.
Ciò detto, non si spiega come mai diversi Comuni, non si siano ancora uniformati alla precisazione legislativa e, sebbene siano ormai passati più di 5 anni, continuino a chiedere ai parenti il pagamento delle rette per gli anziani ultrasessantacinquenni non più autosufficienti. Comportamento, questo, a nostro parere, ingiustificabile.
1. Cure gratuite garantite dal Servizio sanitario nazionale. Si premette che, in base alle leggi in vigore da quasi mezzo secolo (leggi 692/1955, 132/1968, 386/1974, 180 e 833 /1978), com'è stato confermato anche dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 10150/1996, il Servizio sanitario nazionale è obbligato a fornire gratuitamente e senza limiti di durata le necessarie prestazioni agli anziani cronici non autosufficienti, ai malati di Alzheimer ed ai pazienti psichiatrici, compreso il ricovero in ospedali e case di cura private convenzionate.
2. Contributi a carico dei soggetti ricoverati presso strutture assistenziali. Si precisa, altresì, che i soggetti di cui sopra, che, pur non essendo previsto da nessuna legge dello Stato, accettano di essere ricoverati presso strutture del settore dell'assistenza sociale (comunità alloggio, istituti, case di riposo, Rsa - Residenze sanitarie assistenziali, ecc.), sono tenuti a corrispondere una retta in base ai loro redditi, compresa l'eventuale indennità di accompagnamento. Nella determinazione della quota a carico dei ricoverati, i Comuni dovrebbero tener conto dei loro obblighi familiari (mantenimento del coniuge, dei figli invalidi e di altri congiunti), nonché dei loro impegni economici (rimborso prestiti, mutui, ecc). Ai soggetti ricoverati dovrebbe essere riservata una quota per le spese non a carico dell'istituzione (ad esempio, per l'abbigliamento) nonché per le piccole spese personali.
3. Solo nel 1999, due milioni di nuovi poveri per le spese sostenute per curare i malati cronici. Per quanto riguarda i contributi economici richiesti ai parenti degli assistiti maggiorenni, si ricorda che, come risulta dal documento "Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali", redatto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ufficio del Ministro per la solidarietà sociale, Roma, ottobre 2000 " nel corso del 1999, due milioni di famiglie italiane sono scese sotto la soglia di povertà di fronte al carico di spese sostenute per "la cura" di un componente affetto da una malattia cronica". Questa allarmante situazione è causata dal rifiuto illegale del Servizio sanitario nazionale di curare anche i malati cronici e dall'accettazione delle dimissioni ospedaliere da parte degli stessi malati cronici e dei loro congiunti, con il conseguente trasferimento, non previsto da nessuna legge dello Stato, presso strutture assistenziali.
4. Importanti norme stabilite dal decreto legislativo 130/2000. Con la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del 6 giugno scorso del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri "Atto di indirizzo e di coordinamento in materia di prestazioni sociosanitarie" in attuazione dell'art. 3 septies, del decreto legislativo 502/1992, i Comuni dovrebbero applicare il decreto legislativo 130/2000 .
Si precisa che il suddetto decreto legislativo stabilisce che i Comuni, le Province, le Asl e gli altri enti pubblici devono prendere in considerazione la situazione economica del solo assistito (e quindi non quella dei congiunti, anche se conviventi e/o tenuti agli alimenti ai sensi dell’art. 433 e seguenti del codice civile). Infatti, per le prestazioni sociali "erogate a domicilio o in ambiente residenziale a ciclo diurno o continuativo, rivolte a persone con handicap permanente grave, di cui all’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, accertato ai sensi dell’articolo 4 della stessa legge, nonché a soggetti ultrasessantacinquenni la cui non autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dalle aziende unità sanitarie locali, le disposizioni del presente decreto si applicano nei limiti stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri per la solidarietà sociale e della sanità".
5. Gli enti pubblici non possono pretendere contributi economici dai parenti tenuti agli alimenti di assistiti maggiorenni. Si ricorda, fatto importantissimo, che l’articolo 2, comma 6 dello stesso decreto legislativo 130/2000 non solo precisa che le nuove disposizioni "non modificano la disciplina relativa ai soggetti tenuti alla prestazione degli alimenti ai sensi dell’articolo 433 del codice civile" ma stabilisce che le stesse disposizioni "non possono essere interpretate nel senso dell’attribuzione agli enti erogatori della facoltà di cui all’articolo 438, primo comma, del codice civile nei confronti dei componenti il nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata".
Resta, dunque, confermato, come precisa l’articolo 438 del codice civile, che "gli alimenti possono essere chiesti SOLO da chi versa in stato di bisogno e non é in grado di provvedere al proprio mantenimento".
Dunque gli alimenti possono essere richiesti solo dall’interessato (o dal suo tutore se é stata pronunciata l’interdizione) e da nessun altro ente o persona.
La precisazione contenuta nel decreto legislativo 130/2000 non fa altro che confermare che gli enti pubblici non possono pretendere contributi dai parenti degli assistiti maggiorenni come era stato disposto dalle note del Direttore generale del Ministero dell’interno del 27 dicembre 1993, prot. 12287/70 e dell’8 giugno 1999, prot. 190 e 412 B.5, del Capo dell’Ufficio legislativo del Dipartimento per gli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 15 aprile 1994, prot. DAS/439O/1/H/795, del 28 ottobre 1995, prot. DAS/13811/1/H/795 e del 29 luglio 1997 prot. DAS/247/UL/1/H/795 e della lettera inviata dal Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro per la solidarietà sociale in data 15 ottobre 1999, prot. DAS/625/UL-607 all’Anci nazionale, dal parere fornito in data 18 settembre 1996, prot. 2667/1.3.16 dal Direttore del Servizio degli Affari giuridici della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, dalla risposta fornita dall’Assessore all’assistenza della Regione Piemonte in data 7 marzo 1996 ad una interrogazione, dai provvedimenti assunti dal Coreco di Torino in data 13 dicembre 1995 n. 36002, 1° agosto 1996, n. 11004/96 bis e 31 luglio 1997 n. 9152/97 bis e dalla sentenza del TAR del Veneto n. 1785/1999.
A sua volta il Difensore civico della Regione Piemonte, già Pretore Capo della Pretura di Torino, nella relazione sull’attività svolta nel 1997 ha formulato il seguente parere: "Nell’ambito dei problemi affrontati merita un cenno particolare quello relativo ai contributi economici richiesti ai parenti degli assistiti da parte di strutture socio-sanitarie assistenziali attraverso il richiamo all’obbligo alimentare. Lo scrivente ha, a questo proposito, rilevato che l’obbligo patrimoniale può essere imposto solo dalla legge (art. 23 della Costituzione) e che la normativa vigente non prevede rivalse di sorta nei confronti dei parenti da parte dell’ente che ha erogato l’assistenza. Questo difensore civico ha rilevato che la prassi, talvolta seguita, del ricorso alla normativa concernente l’obbligo alimentare non è condivisibile, ponendo in evidenza che i soggetti dell’obbligazione alimentare sono, da un lato, l’avente diritto (che non può certo identificarsi con l’ente pubblico) e, dall’altro, l’obbligato, per cui la relativa azione è proponibile solo nell'ambito di questi soggetti. È stata quindi esclusa la proponibilità da parte dell’ente pubblico dell’azione dei regressi nei confronti dei coobbligati agli alimenti; prestazioni assistenziali e obblighi alimentari, infatti, rispondono a presupposti diversi, non sussidiari gli uni rispetto agli altri, costituiti, da un lato, dall’obbligo preminente per lo Stato di garantire l’assistenza e, quindi, la salute e, dall’altro, dall’esigenza, circoscritta all’ambito famigliare, di provvedere l’avente diritto dei mezzi di sussistenza, ove il soggetto non sia in grado di procurarseli con il proprio lavoro.
"È stato escluso che possa ipotizzarsi un ingiustificato arricchimento per il parente tenuto alla corresponsione degli alimenti, finché questi non vengano richiesti dall’avente diritto e sia conseguentemente sorto l’obbligo del pagamento. La proponibilità dell’azione surrogatoria è stata infine esclusa per la considerazione che tale mezzo processuale ha carattere sussidiario ed ha come presupposto il mancato esercizio di azioni di cui il debitore trascuri la proposizione. Si è anche rilevato che la proposizione dell’azione surrogatoria è esclusa dal legislatore nei confronti di azioni, cioè quella alimentare, che hanno una precisa connotazione personalistica e non sono perciò esercitabili da terzi".
La illegittimità delle richieste di contributo avanzate dagli enti pubblici nei confronti dei parenti tenuti agli alimenti di persone maggiorenni assistite è ancora più grave ove si consideri che l’ente pubblico non solo si arroga un diritto che non ha, ma pretende anche di determinare l’importo che dovrebbe essere versato dai congiunti, arrivando addirittura a sostituirsi al giudice.
Infatti il 3° comma dell’art. 441 del codice civile stabilisce quanto segue: "Se gli obbligati non sono concordi sulla misura, sulla distribuzione e sul modo di somministrazione degli alimenti, provvede l’autorità giudiziaria secondo le circostanze".
Per quanto riguarda la sentenza della Corte di Cassazione n. 481/1998, occorre rilevare che la Corte stessa è incorsa in un clamoroso errore. Infatti, ha considerato come ancora in vigore la legge 1580 del 1931 (che riguardava la rivalsa delle spese di spedalità e manicomiali e non quelle di ricovero in istituti di assistenza), quando con la sentenza 7989 del 1994 la medesima Corte di Cassazione aveva riconosciuto che la legge 1580/1931 era operante solamente "prima dell’attuazione della riforma sanitaria".
Ricordiamo, infine, che rispettando le norme vigenti, i competenti organi centrali dello Stato, per la concessione delle pensioni sociali e di invalidità e per l’integrazione al minimo delle pensioni INPS, non hanno mai tenuto conto dei redditi dei parenti tenuti agli alimenti, coniuge escluso.
A loro volta i Comuni, per le prestazioni fornite dagli asili nido e dalle scuole materne, nonché per i soggiorni di vacanza di anziani e per le molteplici attività di tempo libero, non si sono mai rivolti ai parenti tenuti agli alimenti, nel caso in cui i genitori dei bambini o gli altri utenti non fossero in possesso dei mezzi economici necessari per il pagamento dell’intera prestazione.
6. Ciò premesso, nel caso in cui - com’è purtroppo prevedibile - i Comuni, le Province, le Asl e gli altri enti pubblici non approvassero i dovuti provvedimenti per dare applicazione al decreto legislativo 130/2000, è necessario che i soggetti con handicap grave (assistiti a domicilio o frequentanti centri diurni o ricoverati presso comunità alloggio o istituti) o coloro che li rappresentano assumano le occorrenti iniziative al fine di ottenere la dichiarazione di gravità prevista dagli articoli 3 e 4 della legge 5 febbraio 1992 n. 104. Ad avviso di molti Enti pubblici la suddetta dichiarazione deve essere richiesta anche da coloro che percepiscono l’assegno di accompagnamento.
7. Per quanto riguarda gli ultrasessantacinquenni, occorre che sia stata rilasciata dalle Unità valutative geriatriche la certificazione di non autosufficienza.